浅析城镇化过程中的土地利用问题

城镇化进行的核心要素是土地。不仅是因为城镇化要改变以前土地的利用方式，优化土地利用结构。同时，在工业化的背景下，土地作为一种重要的要素资产同样可以主动用于城镇化进程，所以说不进行土地资产的合理运作，城镇化进程很难顺利推进。

“节约集约用地，坚守耕地红线”是我国第十七个全国“土地日”的宣传主题。随着工业化、城市化的进程，城市不断向外围农村扩展，大量的耕地被转为建设用地。“摊大饼”式的发展使被侵占的耕地大量的闲置、浪费，同时又挤占了农村发展的资源与机会。在此，我们提倡的城镇化应该是以一种科学合理的方式，对不同层级的地区进行有效规划，对其拥有的土地进行综合整治。

首先，我国农村的住宅用地实行的宅基地制度，该制度指农民可以凭借其农村户口及一定的年龄条件无偿获取一定面积的土地进行住宅建设。虽然宅基地制度一定程度上解决了农民的住房问题，但同时也造成了农村土地的粗放式利用。根据当前的农村现状，农民建房违法违规的情况很多，相关证件不全、私搭乱建等现象在农村比比皆是。农村宅基地的使用现状决定了其利用是非常粗放的，这种利用方式在节约集约用地的大背景下是必须进行改善的。城市发展需要土地，但这种需要应在最大限度挖掘存量土地的前提下进行而不能侵占农民集体所有土地，牺牲农村发展为代价；而农村发展也应该在城镇化的背景下由被动变为主动，对相邻地区的农村进行迁村并点，组建小城镇，将原来的土地进行综合整治，合理规划，除进行人员安置外，还要进行适当的复耕，在保护耕地的前提下实现城、乡的协调发展。其次，农民的所有地也是一个问题。农民土地的产权主体不明导致了集体所有的土地不能变现，而只能作为一种固化的资产成为农民就业、社会保障等方面的物质基础。农民的资产体现为土地价值，但在不变现的前提下，这个价值是不能被利用的，无论从地租理论，还是地价评估的角度得到的土地现值永远只能是个数字，而城市居民的资产却是可以直接利用的通货，从资产的流通角度看，农民群体付出了巨大的机会成本，其次，脱离了土地农民的生活就没有了保证，这就在很大程度上促成了我国当前“守土不离乡”的农村现状。而城镇化的提出就恰恰有利于解决这个问题，城镇化的最主要方面就是解决农村集体土地资产的固化问题。这个举措可以将农民从时代生活的土地中解放出去，土地的资产价值可以变现与活盘，从而赋予了农民自身想要发展的资金，与此同时，政府也可以将粗放利用的土地统一规划，提高城镇化的整体效率。

在我国，适宜大规模、高强度开发的国土空间有限。建设用地比例过高危及持续发展。各业各类竞相用地的矛盾加剧。根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。目前，我国人均国内生产总值约4000美元，未来较长时间内，各个先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，建设用地新增空间有限。建设用地比例过高危及持续发展。若用建设用地占比来衡量国土开发程度：从国内情况看，2005至2020年，全国建设用地将由3.36%提升至3.94%，上海将由29%→36%，天津将由29%→34%，北京将由19%→23%，江苏将由17%→19%，广东将由9%→11%，浙江将由9%→11%。而从国际情况看，2005年一般发达国家建设用地面积约占6％，都市圈一般不超过25%。如英国6%（英格兰15%），韩国8.2%，德国13%，荷兰15%。我国东部各省的国土开发程度已经超过或接近15%，高于荷兰、德国、韩国、英国等国家；深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区已经超过或接近25%，高于英格兰地区、日本三大都市圈、德国斯图加特地区。过高的建设用地比例，使得资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。所以我们必须守住耕地红线，以应对我国人口基数庞大，人口增长和食物结构升级导致粮食需求增加。其次是建设国土生态屏障与安全体系需要保障合理的生态用地，稳定并增加具有生态功能的林地、草地、水域等。最后要安排足量的建设用地面积用于工业化、城镇化、新农村建设。

特大城市、大城市空间形态普遍呈现以主城区为主、“同心圆”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理；城市内部土地利用结构、布局不合理，过度密并存，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，“城市病”逐步加重。具体表现为老城区过度拥挤，密度大，容积率低，新城区贪大求洋，开发区铺张浪费。建设用地比例失调，集镇和村庄的形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。

随着人口数量的不断增加，社会生产规模和社会活范围的不断扩大，人们对土地的需求量也在日益增加，而作为不可再生的有限的土地资源，则日渐称谓一种稀缺的极为宝贵的财富。为了确保人类的生产生存社会发展对土地日益增加的需求，人民在各项活动和建设中，既要集约利用土地，又要科学保护土地。在不破坏土地生态环境的前提下，不断科学合理地改良、调整土地利用节后和布局，不断提高土地利用率和生产率。

结合土地资源紧约束的国情，谋划好我们的蓝图以及实现蓝图的路径。我国的城镇发展需要以都市圈为整体，以大城市为中心，带动周边小城镇发展建设，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。选择这种“以大带小，实现协调发展”的城镇化发展模式。形成“一心或多心、多核”的城市组团。以绿色用地穿插、间隔城市空间--以大面积耕地、水面、林带等绿色和生态空间穿插、隔离城市空间，形成城市组团。鼓励保护耕地，可将城内连片、大面积的农地、基本农田、水面、山体等非建设用地保留，并从城镇建设用地总规模中给予扣除，避免城市生态环境进一步恶化。

在城市化进程中必须构建和形成都市圈、城市群，并依托其推动大、中、小城市协调发展。因为城市群、都市圈是国土开发利用的重要空间形态，可以高强度地承载人口和产业，共享基础设施，高效利用土地。其次选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，承担起吸纳人口和承接产业转移的重任。并在空间布局上采取“优三聚十八”的战略。即优化发展三大城镇密集区（都市圈），聚集发展十八个城市群。