中国的人口老龄化与经济增长

近来，随着经济增速的下滑，一些专家学者强调我国人口结构转变过程中“人口红利”下降和老龄化程度加深的影响，并由此提出加快调整人口政策的方案。不可否认，人口的年龄结构转变会对经济发展带来一些影响，当前我国人口年龄结构转变对经济发展实际影响到底有多大？是不是已经成为当前我国经济转型发展中的主要矛盾？人口老龄化是否必然导致经济增速的下降？当前我国面临的是劳动力供给不足还是长期过剩？

我们希望从国际比较的角度回应老龄化与经济发展关系的相关议题，辨析似是而非的流行观点。对老龄化研讨的一个重要关切点，是认为我国劳动力供给出现总量不足，赡养比升高将带来一系列负面影响。通过对人口就业结构、劳动力转移等因素的分析，我们认为，劳动力供给不足的观点值得商榷，劳动力在供给端的过剩问题将是未来一段时期内的“常态现象”。当然，我们也意识到，当前的人口政策、户籍政策等影响城镇化进程的一系列制度安排还存在较大的改革空间；据此，本报告提出了相应的政策改进建议。

一、老龄化与经济发展：基于国际比较的经验总结

人口老龄化是当前发展中所面临着一个主要社会趋势，有些专家学者提出，进入老龄化社会以后由于社会抚养比的提高，年轻人负担加重，将会影响到社会发展活力和经济增速。从逻辑上来讲，这个观点似乎是成立，再辅以对当前主要发达国家的一些数据的对比分析，似乎更加佐证了这个观点。但是如果从更长远的历史角度来研究，结果会有所改变，我们利用世界银行1960年以来的数据，对两者之间关系进行了梳理总结。

1、老龄化并不必然带来经济增速下降。世界银行数据分析结果表明，老龄化程度的加深并不必然带来经济增速的下降。如表1所示，1961年以来，在各收入组中低收入国家是老龄人口比重最低的，但是在绝大多数时间段内，经济增长速度也是最低的。对于高收入组国家来说，1960年代已进入老龄化社会，但是在上世纪六十年代仍可实现年均5个百分点以上的经济增速。其后，高收入国家经济增速在下降，但是其原因也并不能完全归结为人口年龄结构的调整。中高等收入国家在2004年65岁以上老年人口比重达到7%，进入老龄化社会，然而自2004年到2011年，年均经济增长达到6.6个百分点，超过之前发展的任何一个阶段。

2、人口就业结构转变对经济增长的影响要超过人口年龄结构转变的影响。经济发展经验表明，劳动力从农业向非农产业转移将会对经济增长产生正向激励作用，即使是人口进入老龄化阶段以后，劳动力从农业向非农产业的转移也会对经济发展产生显著的影响，成为经济增长的动力源泉。比如，英法德三国在1960年代都已进入了老龄化社会，并且在1960年时65岁以上人口所占比重在11.7%左右，到1970年时65岁以上人口所占比重在13%左右，老龄化发展的进程也基本相似。但是三国的就业结构却存在较大的不同，如表2所示，在1960年代英国在第一产业就业的劳动力比重已不足4%，其后一产就业比重变动并不明显；而法国和德国在期初一产就业比重分别为20.1%和13.5%，随后一产就业比重出现了显著的下降。表现在经济增速上，英国在1960-1970年期间的年均经济增速为2.84%，要明显低于法国的5.57%和德国的4.2%。

3、在当前我国老龄化水平下，实现经济高增长是有先例可循的。2014年我国65岁以上人口比重为10.1%，第一产业吸纳就业人口的比重为29.5%。按照中国2014年的老龄化程度，65岁人口占10%左右，世界一些主要经济体一产就业比重如图1所示。其中，法国最高为36%，美国最低为4.6%。从一产就业比重来看，法国一产就业比重与中国当前发展阶段最为相似。

在1946年，法国65岁以上人口比重已经超过了10%，仅从人口年龄结构来看，法国当时的人口老龄化程度要超过英国、德国、美国等当时世界的主要经济体。从1946年开始，法国用了30年的时间，到1975年将一产就业比重降到10%，在这期间法国经济年均增长达到5.32%，要远高于同期德国、英国和美国的经济增速。由此可见，人口就业结构的转变对经济发展的影响要超过人口老龄化程度，我们不能仅仅因为我国老龄人口比重的上升，就夸大老龄人口比重上升对经济的影响程度。

图2 一产就业比重下降与经济增长对比

4、我国老龄化与当前发达国家存在根本区别。我国老龄化与当前日韩、欧美等发达国家存在着区别主要体现在就业结构上，当前美英德法等国家一产就业比重已不足2%，而日本和韩国也在5%左右。从老龄人口比重来看，中国要远低于这些国家当前的水平，因此不能用这些国家的现状来推论中国的发展。法国等国家的发展经验也表明，即使是在老龄化社会，人口就业结构的转化可以对经济发展起到积极作用。

2014年我国一产就业比重为29.5%，一产就业人口还有较大的转移空间，未来一产就业人口还将大幅度下降。如图3所示，2003年以来，我国一产就业比重下降了19.6个百分点，年均下降1.78个百分点。从日本、韩国一产就业比重变动趋势来看，随着一产就业比重的降低，一产就业比重的下降速度也在放缓，预计未来中国一产就业比重下降速度也将有所放缓。考虑到这一点，如果一产就业比重下降速度降低到年均1.2—1.5个百分点，那么预计在2030年前后，我国一产就业比重将下降到10%左右。一产就业人口总量将会从2013年的2.23亿，减少到7500万人左右，非农就业总人口还将增长1.4亿人左右。如果届时我国退休年龄延长，非农就业人口总量还会有所提升。人口就业结构的转变还将成为支撑我国经济增长的动力所在。

二、关于我国劳动力供给问题

自2012年开始，我国劳动年龄人口开始出现减少，由此引发了对“人口红利”消失，劳动力供给不足的讨论，也引致了调整我国人口政策的呼声。我国劳动力供给是否已不足，对这个问题需要从全局角度进行分析，从劳动力就业结构的角度去分析，而不仅仅局限于劳动力的数量。对于劳动力供给来讲，可以关注以下几个方面。

1、我国存量农业劳动力还有较大的转移空间。近年来随着“民工荒”的出现和农民工工资的上涨，对农村劳动力转移的关注开始减少，关注更多地集中于劳动力供给短缺问题，好像我国农村劳动力已经没有了转移空间。事实上，我国离农业规模经营还有较大的距离，农村劳动力还有较大的转移空间。当前我国按乡村总人口计算，人均耕地3.16亩，户均耕地仅12.3亩；考虑到户改和土改的滞后，按户籍口径计算，人均耕地2.31亩，户均耕地约8.96亩。而欧美等主要经济体的农业户均经营规模在几十到上百公顷不等，日本和韩国的户均经营规模也已经分别超过2公顷和1.5公顷。如果我国农业经营规模达到韩国的水平，那么农业吸纳劳动力还将减少近2亿人。当然这是一个理论推论的数值，能否真正转移还取决于我国改革的深入和工业化、城镇化进程。未来，我们也必须面对一个现象是农业劳动力年龄老化的问题，从东亚国家来看，这也是个必然趋势，并非一个不可解决的难题。2013年，65岁以上劳动力占日本农业劳动力的比重已达61%。因此，对于农业劳动力的老龄化问题，我们完全没必要杞人忧天，需要正确面对。

2、延长农民工在城镇就业时间，对增加劳动力供给会有所帮助。受户籍制度、土地制度的限制，我国农村劳动力的转移并不彻底，农民工超过45岁以后会大量返乡，并未彻底转移到城镇。国际劳工组织将工人的黄金年龄界定为25-54岁，按此标准我国返乡农民工大多还处于工人黄金年龄。如果通过新型城镇化政策的实施，使农民工返乡年龄拖后，或者推动其完全融入城市，那么对城市劳动力供给也将会产生较大的影响。如果农民工在城镇的工作时间可以延长到60岁，实际上等于对城市多增加了15年的劳动力供给，这也大致相当于增加了一半的劳动时间。另外，农民工在城乡间呈现流动的状态，也影响到了劳动力的供给。国家统计局数据显示，外出农民工的年平均从业时间在10个月。未来随着产业布局的调整和新型城镇化政策的落实，农民工就近就业增多，流动状态将会有所改变，这样就可以增加农民工就业时间，相当于增加了劳动力供给。据我们调查，农民工就近就业可以显著增加就业时间，比如在重庆微电产业园在春节后的返岗率能达到97%，而东部沿海地区的一些企业却在为每年春节后农民工返岗不足而发愁。

3、技术进步会对劳动力产生替代作用，也会推动非农产业内部就业结构的转变。从各国发展历程来看，随着科学技术的不断创新，机器人和先进的自动化技术在发达国家的制造业领域都已经非常普遍，在工业生产现代化水平不断提升的同时也带来工业发展对劳动力依赖程度的下降。例如，美国很多汽车制造企业在20世纪80年代就开始大规模使用工业机器人，现在这些企业的机器人使用已经常态化，就连焊接、喷漆这样以前是由人工完成的普通工作也完全由机器人代替；自动化使很多传统的流水线工作岗位大量消失，目前美国制造业企业中直接从事生产的工人目前所占比例不到40%，而这一比例在20世纪70、80年代还曾高达70%。由此，工业吸纳就业比重在下降，1948年，美国工业占总就业比例为36%，到2011年则下降到13.6%，英国从1957年的45.8%下降到2012年的19.4%，法国从1973年的37.1%下降到2011年的19.2%，日本从1973年的36.6%下降到2012年的24.5%。伴随着二产就业比重的下降，吸纳就业总量也在减少。　

2014年，我国第二产业就业比重为30%，相比发达国家我国二产就业比重还较高。另外，当前我国宏观政策已经提出要尽快地实现转型和升级，就是要不能再以牺牲环境为代价、走劳动密集型的世界工厂的发展路径。转型升级意味着什么？意味着一定会出现资本和技术替代劳动的现象。近年来，浙江、广东等省份也纷纷提出了“机器换人”的发展战略，通过“机器换人”减少了工业吸纳劳动力的总量。从结构转型的角度来看，未来我国第二产业吸纳就业比重还将下降，吸纳就业劳动力总量也会减少，从这个角度来看也会增加就业压力。虽然工业吸纳劳动力总量会减少，但是这些减少的劳动力并不会返回农村，而是可能成为城市服务业就业的人口，也会成为城市劳动力供给。例如，2001-2012年，日本平均每年工业就业减少36万，但是失业率却从5%下降到4.3%，这意味着工业减少的就业人口基本都转移到了服务业。　　

三、思考和建议

从中期来看，我国劳动力供给是充足的，甚至于是过剩的。我国农业可转移劳动力总量还较大，一些地方出现了“民工荒”现象，这主要是由我国城镇化相关体制改革不到位所导致，并非完全是劳动力供给不足带来的。我们还要看到，我国劳动力的素质有了较大的提升，特别是与东南亚和南亚国家相比，我国劳动力总体素质水平是较高的。根据世界银行2014年数据，2012年我国中学入学率为88.98%，而印度、泰国、印尼、马来西亚等主要国家分别为68.51%、86.98%、82.54%、67.24%，而我国每年在校接受中等职业教育的总量接近2000万，除中国之外最多的国家为印尼，也不过400万而已。我们没有必要为了我国劳动力工资超过一些东南亚和南亚国家而过于悲观，我国工资上涨一方面是工人劳动生产率提升的表现，另一方面也是我国经济社会发展的必然结果。

老龄化的出现是经济社会发展的一个必然结果，也是当前全球发展的一个必然趋势。过去的发展经验表明，老龄化的到来会对经济发展带来一些影响，但是在国家进入老龄化阶段并非不能实现较快的经济增长速度。当前我国老龄化社会与发达国家老龄化有着根本的区别，我国还有较大的经济和就业结构转化空间，这也是我国经济增长的动力所在。当前要客观认识老龄化对我国发展的影响，不必过于悲观，也要积极应对。既要适时延长退休年龄，还要积极发展老龄相关产业，完善配备各类老龄生活基础设施，进而作为推动经济增长动力源泉。为此我们建议：

1、推行新型城镇化，延长农民工在城镇的就业时间。一是贯彻落实户籍制度改革政策，为农民工在城镇落户提供有效渠道，推动农民工加快融入城镇。二是尽快消除农民工在流入地参加社保的一切制度性障碍，加大政府对社会保障的监督执法力度，切实提高社保覆盖率。降低社保缴纳费率，减少农民工和企业缴纳社保的负担。三是流入地政府要为农民工提供与当地居民同等的教育机会，提高农民工子女在流入地受教育质量，流入地政府绝不能以控制人口为借口实行歧视性教育政策。四是在就业方面，要进一步消除各类制度性歧视政策，实现农民工与城镇居民平等的就业机会。

2、加快转移农业劳动力。我国农业劳动力总量不是不够，而是还有剩余。一是要加大对农业劳动力的职业技能培训力度，提升农业劳动力的非农就业能力；建立完善的多层次职业技能升级机制，实现农民工技能升级制度化。二是推动产业布局区域均衡发展，推动产业向中西部转移，降低农业劳动力的就业转移成本，特别是推动年龄较大的农业劳动力向非农产业的转移，提高非农就业比重。三是加强对农业劳动力就业转移服务，建立就业信息发布平台，发挥好政府和市场就业中介组织的作用。

3、推动转型发展步伐。发展转型必须要适应我国经济发展阶段和劳动力的基本结构，要避免走过去对资源能源过度依赖的发展路径，还要考虑到我国劳动力总量庞大，既有一批接受高等教育的高素质劳动力和经过工业化洗礼的一线熟练技术工人，还有一批文化素质不太高的农业劳动力需要转移，在这种背景下转型发展需要做到：一是实现制造业升级与传统产业并重的发展路径，既要推动制造业升级，增强创新驱动力，还要重视吸纳劳动力就业较多的传统产业的发展。二是为服务业发展提供足够空间，城市政府对服务业发展要有包容的心态，既要重视现代服务业，更要关注传统服务业，城市要为传统服务业发展留下空间，降低服务业发展成本。