由“营改增”带来的三个思考

    5月1日营改增的全面实施，无疑是中国财政制度上的又一次大变革，其影响几乎可以和1994年实施的分税制相提并论，由此也带来三个思考。

思考之一：本次营改增后中央和地方财力格局的变化

    营改增全面实施后，营业税已实质性退出了历史舞台，对于地方政府而言意味着其收入最多的一个税种消失了。例如，2015年全国收缴的1.9万亿营业税收入中，99%以上是归属地方的，如今这一块收入将改为增值税，成为中央和地方的共享税，必定会对地方财政收入产生深刻影响。为了平衡地方政府的利益，国务院于4月29日公布了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》明确适当提高地方按税收缴纳地分享增值税的比例至“五五分成”，而此前中央和地方的实际分成比例大体上是“七三开”。

    即便如此，本次税改还是对地方财政收入产生较大影响。首先，增值税和营业税的历史数据显示，一季度两税收入占全年收入比重的平均值约为25%，按照此比重和2016年一季度两税收入，预计2016年两税将合计实现收入5.5万亿，其中约3万亿营业税原归属地方财政的。

其次，2014年两税收入为4.8万亿，按照《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》明确了“以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数”，由此地方的基数应该为2.4万亿，在此基础上，按照营改增后新的中央和地方分成比例计算，2016年5.5万亿的两税收入中，归属地方政府的收入约2.7万亿，占比为50%。

   因此，本次营改增后，名义上会减少地方政府约3000亿的收入，表明本次税改和1994年分税制一样，在结果上客观提高了中央财政收入比重。实际上营改增的试点是于2011年启动的，当年地方财政收入比重在时隔12年后再次超过50%，到2015年地方财政收入比重已达55%，即过去的五年中，地方财政比重的上升速度是每年一个百分点，显然这与1994年确立提高中央财政比重的初衷有所偏离。所以在《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》中，中央政府再一次明确“中央和地方财力大体‘五五’格局”，可见50%是地方政府财力比重的上限。

      财政是什么？贾康曾归纳为“以政控财、以财行政”，2014年6月30日中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》则明确“财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政制度安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。”所以，无论是从学界，还是官界，财政是政府（公权机构）行使职能最为基础的要件。

      从具体的内容来看，财政基本就是四件事——“收、支、管、平”，即收入、支出、管理和平衡，其中收入和支出都是政府“以财行政”的施力点，收支平衡是“以政控财”的约束，此三点如何摆布，这就是管理，而在管理之中贯穿始终最核心的则是中央和地方的关系，实际上中国财政制度的变迁另一侧面就是中央和地方财政关系的调整。

      例如，1994年之前的财政包干制，地方具有较宽的财政收支范围和较大的管理权限，相应地方筹集财政资金的积极性很高，到1992年地方政府财政收入占全国的比重已经高达78%，而同年全国财政是出现了256亿的赤字，其中191亿为中央财政赤字，以至于当时中央财政只能向银行透支来解决中央财政的困难，实际上就是变相通过通货膨胀来解决赤字问题，可见当时财政管理上已经出了不小的问题，甚至已经影响到中央政府在宏观调控、国防、军队建设等方面的职能。因此，就有了1994年分税制改革，目的就是当年朱镕基说的“是为了解决中央财政的困难”。

      1994年分税制改革的两条核心内容：一是政府财政收入向中央集中；二是原有的地方事权维持现状。为什么这样调整中央和地方的关系？用当年朱镕基的话讲就是“中央财政在收入中应该占大部分、在支出中占小部分，这样他才有能力去调节地区之间的不平衡，才有能力去调控”。

      截止到2015年，地方财政收入8.3万亿，占全国比重的55%，地方财政支出15万亿，占全国比重的85%，由此地方政府财政支出中有6.7万亿是依赖中央对地方税收返还和转移支付收入。而伴随去年《预算法》的修订，从2015年开始地方政府才被容许“赤字”，但由于地方财政支出和收入之间逐渐拉大的差值本来就是分税制改革的有意为之，所以地方政府在财政支出方面难以实现自身平衡应该是个长期的事情，但在此种有意为之的格局之下，也带来土地财政、融资平台以及地方债务等问题。而伴随本次税改之后，地方财力再一次被削弱，题中应有之义就是如何平衡地方财权和事权的不匹配问题。

     营改增作为中央和地方财力格局的大调整，与之对应是否需要对中央和地方的事权格局做出相应调整？逻辑上讲，应该要有所调整，因此如何观察政府间事权的关系就成为了前提条件，笔者认为这一问题涵盖三个内容。

      首先是政府和公民、政府与市场的关系。鉴于政府行为是“以财行政”的，所以政府财政支出与GDP比值的下降往往意味着政府行为处于收缩状态，1978年至1996年就处于这种状态，政府财政支出和GDP的比值由32%升至11%，平均每年下降一个百分点；相反若比值上升，则意味着政府行为在扩张，1997年之后我们基本就处于这样的状态，政府财政支出和GDP的比值由11%升至26%，平均每年提升0.8%。

其次，中央政府和地方政府的事权划分。例如，在1978年至1984年期间，财政支出中地方政府的比重持续下降，由53%降至46%，平均每年下降一个百分点，表明政府行为更多地在向中央集中；但从中长期变化趋势看，地方政府支出比重处于不断上升之中，目前已经升至85%，意味着在政府的支出端，政府行为基本就主要是由地方政府来具体落实的。

      第三，政府事权和财权的关系。例如，在1978年至1984年之前，地方政府的支出大幅低于其收入，表明一方面地方财政比中央财政富裕，另一方面也和该时期政府支出大头集中在中央政府，中央政府要依靠地方财政的支持才能完成任务。1985年至1993年，地方财政的收支基本平衡了，而在这个阶段地方财政支出占比已经超过70%，表明政府事权出现了下移。但需要重点强调的是，即上文所言，在1996年之前政府从整体而言，是处于收缩的态势。真正的大变化是1994年分税制之后，出现了“三升”：财权上收——中央财政收入比重上升；事权下移——地方财政支出比重上升；政府之手延伸——政府财政支出占GDP比重上升。

    “三升”背后的原因，核心就一条：提高中央政府财力，强化中央政府的调控力，即主动形成地方财政收支的不平衡格局，然后再通过中央对地方的转移支付来提供财力保障，同时也维护了中央的调控，财政部长楼继伟在2013年出版的《中国政府间财政关系在思考》一书中就曾明确指出“事权和财权相匹配的提法是不准确的”。

      但与“三升”对应，一定就有“三降”：地方财政收入比重下降、中央财政支出比重下降、非政府经济占GDP比重下降。相应产生了一系列矛盾：地方在财政收支不平衡和“GDP”考核综合影响下，就会想办法“找钱”——土地、融资平台、对所辖内金融机构的干预、地方债务快速上升等；中央对地方财政的转移支付过程中，“条块之间”“条条之间”可能出现寻租、“九龙治水”等；非政府经济比重的下降带来的财务软约束、效率可能下降等等……

      如今GDP考核机制的弱化、经济新常态下的速度回落、金融等领域监管的加强和调整等经济运行的新变化，均对各级政府之手的搁置之处提出新的问题，既然已经改变了财政收入这块蛋糕的分配格局，接下来怎么吃这块蛋糕，就成为税改的现实意义所在，而且必须加快推进才行。